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決戰(zhàn)水治理：從“水十條”到“河長制”
來源:中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告
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作者:賈紹鳳
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發(fā)布時(shí)間: 2017-01-23
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中國水環(huán)境污染已經(jīng)治了幾十年，還處于相持階段。早在“九五”期間,國家就開始“三 江三湖”的重點(diǎn)治理，但至今仍未見根本好轉(zhuǎn)。在重點(diǎn)河湖治理難言功成的同時(shí)，水污染從城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)村，從東部蔓延到西部，從地表深入到地下。泛濫的水污 染，威脅到我們的供水安全，危害我們的生存環(huán)境，還危及農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品安全，與全面建成小康社會的要求格格不入，已到了非治不可的地步。
法律修訂強(qiáng)化水污染治理
為落實(shí)中央的發(fā)展新理念，近年立法機(jī)構(gòu)對環(huán)境保護(hù)法規(guī)及時(shí)進(jìn)行了修訂，為從嚴(yán)治污提供了更堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
《環(huán)境保護(hù)法》于2014年修訂，較修訂前有了一系列更新的提法和更嚴(yán)格的要求，指明“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”。（1）為減少先污后治的高成本，提出了“保護(hù)優(yōu)先”的環(huán)保戰(zhàn)略。（2）為破解跨區(qū)域協(xié)調(diào)難的癥結(jié)，要求“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施”。（3）針對環(huán)保部門監(jiān)管權(quán)偏弱、軟而不硬的問題，增強(qiáng)了環(huán)保職責(zé)部門的執(zhí)法權(quán)限，“可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”。（4）為扭轉(zhuǎn)地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)保的傾向，大大強(qiáng)化了環(huán)保監(jiān)督考核，要求“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人大常委會報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人和下級人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開”。（5）在環(huán)保經(jīng)濟(jì)機(jī)制方面，明確“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。（6）在行政管理手段上，明確“實(shí)行排污許可管理制度”。（7）從預(yù)防預(yù)警的角度，要求“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”。（8）為解決環(huán)境違法處罰過低、違法所得往往大于違法成本的問題，加大對環(huán)境違法的處罰力度，實(shí)行“按日計(jì)罰”措施。（9）為增加透明度和接受社會監(jiān)督，增加了“信息公開和公眾參與”條款。
2016年修訂的《水污染防治法》，在某種程度上比《環(huán)境保護(hù)法》修訂得更為徹底：（1）降低了環(huán)境公益訴訟門檻。以前規(guī)定是轄區(qū)市人民政府民政部門登記的社會組織，連續(xù)從事環(huán)保公益5年才能提出公益訴訟。修訂后，依法符合條件的環(huán)保社會組織都可以提起公益訴訟。（2）增加了環(huán)境公益訴訟渠道，即增加人民檢察院可以提起公益訴訟的渠道。（3）明確黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，明確上游政府對下游的污染負(fù)有賠償責(zé)任。（4）大幅度提高環(huán)境違法處罰力度，違法設(shè)置排污口從原來罰款2萬-10萬元，變成處罰20萬-100萬元，是原來的10倍。
“水十條”：水污染防治大決戰(zhàn)部署的動員令
國務(wù)院于2015年4月發(fā)布了《水污染防治行動計(jì)劃》（簡稱“水十條”）。這無疑是開展全國水污染防治大決戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署。它明確了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心”，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強(qiáng)化源頭控制，水陸統(tǒng)籌、河海兼顧，對江河湖海實(shí)施分流域、分區(qū)域、分階段科學(xué)治理，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理等水污染防治總要求。提出到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，到2030年力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，到21世紀(jì)中葉生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的治理目標(biāo)。提出了全面控制污染物排放、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、著力節(jié)約保護(hù)水資源、強(qiáng)化科技支撐、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境管理、全力保障水生態(tài)環(huán)境安全、明確和落實(shí)各方責(zé)任、強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督等十條具體措施。
“水十條”發(fā)出了水污染防治大決戰(zhàn)的全民動員令，要求實(shí)行“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的社會共治模式。政府、市場、企業(yè)、公眾各司其職，各施所長，協(xié)同配合。
“河長制”：各級首長立下了軍令狀
2016年12月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》，決定在全國推行河長制，要求在2018年底全面落實(shí)河長制。
“河長制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制衍生出來的水污染治理制度。河長制于2007年首創(chuàng)于曾深受太湖污染之害的無錫市，取得了很好的效果。此后江蘇、浙江開始在各自省內(nèi)實(shí)施由地方政府首長負(fù)責(zé)的河長制。2014年水利部開始在全國推廣試點(diǎn)河長制。至今全國已有8個(gè)省市全面實(shí)行河長制，16個(gè)省區(qū)市在部分市縣推行。
河長制的核心是河湖水管理的首長負(fù)責(zé)制。其全國組織形式是：各省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各省（自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。縣級及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室。
河長制之所以在實(shí)踐中有效，是因?yàn)樗幸韵聝?yōu)點(diǎn)。
1.解決了多龍治水互不協(xié)調(diào)的老大難問題。涉水管理部門很多，有水利、環(huán)保、城建、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、電力、氣象、市政等等，相互協(xié)調(diào)很難。河長制由地方首長任河長，具有協(xié)調(diào)的權(quán)限和權(quán)威，便于協(xié)調(diào)各部門的工作。
2.實(shí)現(xiàn)了河湖水系的綜合管理。河長統(tǒng)管水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水生態(tài)治理，在組織方式上實(shí)現(xiàn)了水量與水質(zhì)、水域與陸域的流域綜合管理。
3.提供了落實(shí)地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體制度。雖然環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了地方政府有對其行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的職責(zé)，但以前缺乏評估、考核、獎懲的具體制度。河長制的實(shí)施，建立了很具體的地方首長對河湖水環(huán)境負(fù)責(zé)的監(jiān)督考核制度。
4.提供了跨區(qū)域水管理的矛盾解決機(jī)制。跨界河湖的管理因?yàn)樯婕暗讲煌瑓^(qū)域之間的利益沖突，往往難以協(xié)調(diào)。而河長制明確河流分段（分片）責(zé)任制，對交接斷面的水量、水質(zhì)進(jìn)行考核，實(shí)行獎優(yōu)罰劣，提供了協(xié)調(diào)上下游以及左右岸關(guān)系的制度機(jī)制。
5.“黨政雙責(zé)”把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢調(diào)動到了河湖治理之中。地方的重大決策、人事安排都是黨委決定的，如果只要求政府負(fù)責(zé)人對有關(guān)決策的后果負(fù)責(zé)，就有點(diǎn)權(quán)責(zé)不對稱的不公平，因?yàn)檎?fù)責(zé)人往往只是執(zhí)行者，而不是真正的決策者。河長制中“黨政雙責(zé)”制度的建立，要求黨委負(fù)責(zé)人對當(dāng)?shù)睾雍h(huán)境負(fù)總責(zé)，使得決策的權(quán)力與責(zé)任更為平衡。同時(shí)，推行“黨政雙責(zé)”，也有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢充分發(fā)揮到河湖治理中來。
在中央深改組通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》之前，住建部、環(huán)保部于2015年8月發(fā)布了《城市黑臭水體整治工作指南》，要求明確黑臭水體的責(zé)任人——即河長或湖長。黑臭水體治理中的一大亮點(diǎn)是住建部、環(huán)保部搭建了全國城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺，公眾可以通過電腦、手機(jī)登錄平臺查詢，可以通過手機(jī)進(jìn)行定位和舉報(bào)。
“河長制”實(shí)施中存在的問題
不過河長制在實(shí)施中也存在一些值得注意的問題。
1.有些地方偏離了“首長負(fù)責(zé)制”。各地在上報(bào)黑臭水體的責(zé)任人，即河長或湖長時(shí)，很多地方報(bào)的不是政府首長，而是五花八門的人員，包括：政府分工主管副職，行業(yè)主管部門正職或副職乃至一般人員，政府其他部門如農(nóng)辦、執(zhí)法局、武裝部的人員，基層水務(wù)站、市政工程管理所、園林所、設(shè)施建設(shè)管理辦公室乃至基層居民自治組織負(fù)責(zé)人等等。這些“非首長”的河長，肯定起不了首長綜合協(xié)調(diào)的作用。實(shí)際上，他們應(yīng)該是河長下面的辦公人員，而不應(yīng)該是河長。
2.一些地方流于形式。河長制不只是掛牌公示而已，而是需要有一系列的治理措施，需要有科學(xué)的規(guī)劃、縝密的設(shè)計(jì)、精細(xì)的施工、嚴(yán)格的管理，需要有資金、人力的投入，如果沒有這一系列投入和動作，只是掛個(gè)牌，河長制就發(fā)揮不了作用。
另外，實(shí)行河湖首長負(fù)責(zé)制，將成為今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)的一種水治理制度，雖然明確了地方首長對河湖治理負(fù)總責(zé)，但如何結(jié)合各地實(shí)際更合理地設(shè)置和協(xié)調(diào)其下的管理部門，以適應(yīng)高水平綜合管理河湖的要求，仍需要努力探索。
（作者為中國科學(xué)院地理資源研究所研究員）
法律修訂強(qiáng)化水污染治理
為落實(shí)中央的發(fā)展新理念，近年立法機(jī)構(gòu)對環(huán)境保護(hù)法規(guī)及時(shí)進(jìn)行了修訂，為從嚴(yán)治污提供了更堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。
《環(huán)境保護(hù)法》于2014年修訂，較修訂前有了一系列更新的提法和更嚴(yán)格的要求，指明“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”。（1）為減少先污后治的高成本，提出了“保護(hù)優(yōu)先”的環(huán)保戰(zhàn)略。（2）為破解跨區(qū)域協(xié)調(diào)難的癥結(jié)，要求“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施”。（3）針對環(huán)保部門監(jiān)管權(quán)偏弱、軟而不硬的問題，增強(qiáng)了環(huán)保職責(zé)部門的執(zhí)法權(quán)限，“可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”。（4）為扭轉(zhuǎn)地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲環(huán)保的傾向，大大強(qiáng)化了環(huán)保監(jiān)督考核，要求“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人大常委會報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”，“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人和下級人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開”。（5）在環(huán)保經(jīng)濟(jì)機(jī)制方面，明確“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。（6）在行政管理手段上，明確“實(shí)行排污許可管理制度”。（7）從預(yù)防預(yù)警的角度，要求“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”。（8）為解決環(huán)境違法處罰過低、違法所得往往大于違法成本的問題，加大對環(huán)境違法的處罰力度，實(shí)行“按日計(jì)罰”措施。（9）為增加透明度和接受社會監(jiān)督，增加了“信息公開和公眾參與”條款。
2016年修訂的《水污染防治法》，在某種程度上比《環(huán)境保護(hù)法》修訂得更為徹底：（1）降低了環(huán)境公益訴訟門檻。以前規(guī)定是轄區(qū)市人民政府民政部門登記的社會組織，連續(xù)從事環(huán)保公益5年才能提出公益訴訟。修訂后，依法符合條件的環(huán)保社會組織都可以提起公益訴訟。（2）增加了環(huán)境公益訴訟渠道，即增加人民檢察院可以提起公益訴訟的渠道。（3）明確黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，明確上游政府對下游的污染負(fù)有賠償責(zé)任。（4）大幅度提高環(huán)境違法處罰力度，違法設(shè)置排污口從原來罰款2萬-10萬元，變成處罰20萬-100萬元，是原來的10倍。
“水十條”：水污染防治大決戰(zhàn)部署的動員令
國務(wù)院于2015年4月發(fā)布了《水污染防治行動計(jì)劃》（簡稱“水十條”）。這無疑是開展全國水污染防治大決戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署。它明確了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心”，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強(qiáng)化源頭控制，水陸統(tǒng)籌、河海兼顧，對江河湖海實(shí)施分流域、分區(qū)域、分階段科學(xué)治理，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理等水污染防治總要求。提出到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，到2030年力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，到21世紀(jì)中葉生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的治理目標(biāo)。提出了全面控制污染物排放、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、著力節(jié)約保護(hù)水資源、強(qiáng)化科技支撐、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境管理、全力保障水生態(tài)環(huán)境安全、明確和落實(shí)各方責(zé)任、強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督等十條具體措施。
“水十條”發(fā)出了水污染防治大決戰(zhàn)的全民動員令，要求實(shí)行“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的社會共治模式。政府、市場、企業(yè)、公眾各司其職，各施所長，協(xié)同配合。
“河長制”：各級首長立下了軍令狀
2016年12月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》，決定在全國推行河長制，要求在2018年底全面落實(shí)河長制。
“河長制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制衍生出來的水污染治理制度。河長制于2007年首創(chuàng)于曾深受太湖污染之害的無錫市，取得了很好的效果。此后江蘇、浙江開始在各自省內(nèi)實(shí)施由地方政府首長負(fù)責(zé)的河長制。2014年水利部開始在全國推廣試點(diǎn)河長制。至今全國已有8個(gè)省市全面實(shí)行河長制，16個(gè)省區(qū)市在部分市縣推行。
河長制的核心是河湖水管理的首長負(fù)責(zé)制。其全國組織形式是：各省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各省（自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。縣級及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室。
河長制之所以在實(shí)踐中有效，是因?yàn)樗幸韵聝?yōu)點(diǎn)。
1.解決了多龍治水互不協(xié)調(diào)的老大難問題。涉水管理部門很多，有水利、環(huán)保、城建、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、電力、氣象、市政等等，相互協(xié)調(diào)很難。河長制由地方首長任河長，具有協(xié)調(diào)的權(quán)限和權(quán)威，便于協(xié)調(diào)各部門的工作。
2.實(shí)現(xiàn)了河湖水系的綜合管理。河長統(tǒng)管水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水生態(tài)治理，在組織方式上實(shí)現(xiàn)了水量與水質(zhì)、水域與陸域的流域綜合管理。
3.提供了落實(shí)地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體制度。雖然環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了地方政府有對其行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的職責(zé)，但以前缺乏評估、考核、獎懲的具體制度。河長制的實(shí)施，建立了很具體的地方首長對河湖水環(huán)境負(fù)責(zé)的監(jiān)督考核制度。
4.提供了跨區(qū)域水管理的矛盾解決機(jī)制。跨界河湖的管理因?yàn)樯婕暗讲煌瑓^(qū)域之間的利益沖突，往往難以協(xié)調(diào)。而河長制明確河流分段（分片）責(zé)任制，對交接斷面的水量、水質(zhì)進(jìn)行考核，實(shí)行獎優(yōu)罰劣，提供了協(xié)調(diào)上下游以及左右岸關(guān)系的制度機(jī)制。
5.“黨政雙責(zé)”把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢調(diào)動到了河湖治理之中。地方的重大決策、人事安排都是黨委決定的，如果只要求政府負(fù)責(zé)人對有關(guān)決策的后果負(fù)責(zé)，就有點(diǎn)權(quán)責(zé)不對稱的不公平，因?yàn)檎?fù)責(zé)人往往只是執(zhí)行者，而不是真正的決策者。河長制中“黨政雙責(zé)”制度的建立，要求黨委負(fù)責(zé)人對當(dāng)?shù)睾雍h(huán)境負(fù)總責(zé)，使得決策的權(quán)力與責(zé)任更為平衡。同時(shí)，推行“黨政雙責(zé)”，也有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢充分發(fā)揮到河湖治理中來。
在中央深改組通過《關(guān)于全面推行河長制的意見》之前，住建部、環(huán)保部于2015年8月發(fā)布了《城市黑臭水體整治工作指南》，要求明確黑臭水體的責(zé)任人——即河長或湖長。黑臭水體治理中的一大亮點(diǎn)是住建部、環(huán)保部搭建了全國城市黑臭水體整治信息發(fā)布平臺，公眾可以通過電腦、手機(jī)登錄平臺查詢，可以通過手機(jī)進(jìn)行定位和舉報(bào)。
“河長制”實(shí)施中存在的問題
不過河長制在實(shí)施中也存在一些值得注意的問題。
1.有些地方偏離了“首長負(fù)責(zé)制”。各地在上報(bào)黑臭水體的責(zé)任人，即河長或湖長時(shí)，很多地方報(bào)的不是政府首長，而是五花八門的人員，包括：政府分工主管副職，行業(yè)主管部門正職或副職乃至一般人員，政府其他部門如農(nóng)辦、執(zhí)法局、武裝部的人員，基層水務(wù)站、市政工程管理所、園林所、設(shè)施建設(shè)管理辦公室乃至基層居民自治組織負(fù)責(zé)人等等。這些“非首長”的河長，肯定起不了首長綜合協(xié)調(diào)的作用。實(shí)際上，他們應(yīng)該是河長下面的辦公人員，而不應(yīng)該是河長。
2.一些地方流于形式。河長制不只是掛牌公示而已，而是需要有一系列的治理措施，需要有科學(xué)的規(guī)劃、縝密的設(shè)計(jì)、精細(xì)的施工、嚴(yán)格的管理，需要有資金、人力的投入，如果沒有這一系列投入和動作，只是掛個(gè)牌，河長制就發(fā)揮不了作用。
另外，實(shí)行河湖首長負(fù)責(zé)制，將成為今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)的一種水治理制度，雖然明確了地方首長對河湖治理負(fù)總責(zé)，但如何結(jié)合各地實(shí)際更合理地設(shè)置和協(xié)調(diào)其下的管理部門，以適應(yīng)高水平綜合管理河湖的要求，仍需要努力探索。
（作者為中國科學(xué)院地理資源研究所研究員）