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從鼓勵到“強制” 污水垃圾處理PPP項目監(jiān)管加碼
來源:法治周末
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作者:法治周末
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發(fā)布時間: 2017-07-27
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財政部、住建部,、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等四部委近日印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水,、垃圾處理項目，全面實施PPP模式的通知》（以下簡稱《通知》）,，明確在污水,、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機制，推進PPP（政府和社會資本合作）模式應(yīng)用。在政府參與的新建污水,、垃圾處理項目中全面實施PPP模式,；有序推進存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式；盡快在該領(lǐng)域內(nèi)形成以社會資本為主,，統(tǒng)一,、規(guī)范、高效的PPP市場,，推動相關(guān)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)供給結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。
有專家指出,，從鼓勵,、嘗試到“強制”，此次《通知》明確進一步加強污水,、垃圾處理領(lǐng)域PPP模式運用的力度,，體現(xiàn)出激發(fā)民間資本活力的強烈意愿。此外,，《通知》中涉及的污水,、垃圾處理的范圍和內(nèi)涵較以前更廣，不僅包括垃圾,、污水的收集,、轉(zhuǎn)運等環(huán)節(jié)，還包括農(nóng)村污水,、垃圾的處理等方面,。
“強制”模式開始嘗試
首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院副院長趙崢指出，此《通知》較為引人關(guān)注的一點在于,，污水,、垃圾處理方面PPP模式推廣力度的加大，“符合全面實施PPP模式條件的各類污水,、垃圾處理項目,，政府參與的途徑限于PPP模式”。這意味著,，在污水,、垃圾處理領(lǐng)域PPP政策從鼓勵或嘗試變?yōu)榱恕皬娭啤保⑶疫@種“強制”我們已經(jīng)開始嘗試了,。
法治周末記者注意到,，2016年10月，財政部公布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確：在中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域,，可根據(jù)行業(yè)特點和成熟度,，探索開展兩個“強制”試點。同時該文件指出,，“強制”的原因在于,，“在垃圾處理,、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流,，市場化程度較高,，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟”,，且“中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助”,。
從兩個試點到符合的都要采用，而這次“強制”PPP涉及的面更廣,。趙崢對法治周末記者說,，除了污水、垃圾處理PPP方面有一定經(jīng)驗,，還有一個重要因素是,，強制實行PPP更能夠吸引民間資本的進入。
由于污水,、垃圾處理廠在過去基本上都屬于市政公用管理系統(tǒng),，具有一定的壟斷性，一些專業(yè)性強的民資往往較難進入,，優(yōu)勢難以發(fā)揮,。這在一定程度上導(dǎo)致污水、垃圾處理領(lǐng)域效率低,、資金壓力大等問題,。
除此之外，專門以污水,、垃圾處理為突破口,，力推PPP模式，主要是因為該領(lǐng)域建設(shè)資金需求相對較少,，更有利于民間資本的籌集,、運作。趙崢說,，大型高速公路項目,、機場項目、地下管廊項目,、軌道項目涉及資金動輒上百億,，而相比之下，污水處理,、垃圾處理廠項目總投資約為十億元左右,。
而且，污水、垃圾處理領(lǐng)域PPP項目運營收益較為可觀,。趙崢介紹,，污水處理方面，除了財政補貼,，我們交納的水費里包含著給污水處理廠的一部分費用,。這可以形成很穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且不受到市場,、價格的影響,，加上一些可持續(xù)技術(shù)的運用，甚至盈利都不成問題,。
因此,，在污水、垃圾處理領(lǐng)域,，強制采用PPP模式，采用政府與社會資本合作的方式,，有利于激發(fā)民間資本的積極性,，同時也有利于讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”，極大改善服務(wù)質(zhì)量,。
范圍擴大源于環(huán)境綜合治理
此次《通知》中明確的污水,、垃圾處理的范圍和內(nèi)涵較以前更廣，不僅涉及到處理終端的建設(shè),，還涉及到垃圾,、污水的收集、轉(zhuǎn)運等環(huán)節(jié),，以及農(nóng)村污水,、垃圾的處理。
《通知》指出：“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內(nèi),、外,，以及城市、農(nóng)村的污水,、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，并同生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、面源污染治理有效銜接,?！?/span>
污水、垃圾處理領(lǐng)域PPP項目所涉及范圍的擴大,，源自于目前生態(tài)環(huán)境綜合治理的需求,。中國人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任、環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟與管理系教授藍虹對法治周末記者說：“由于涉及城市建設(shè)和管理，污水,、垃圾處理領(lǐng)域很早就開始應(yīng)用PPP模式,。最初是由住建部門牽頭來管理的?！?/span>
早在十幾年前,，在污水、垃圾處理領(lǐng)域?qū)嵤┑恼c社會資本合作項目政策文件,，基本上都能見到建設(shè)部（住建部）的身影,。《關(guān)于推進城市污水,、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（2002年）由國家計委（國家發(fā)改委前身）和建設(shè)部（住建部前身）,、國家環(huán)境保護總局（環(huán)保部前身）聯(lián)合發(fā)布。有的還是住建部獨立主導(dǎo)的政策文件,，例如《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見的通知》（2003年）和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2004年）,。
“隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程的加快，除了城市的點源污染,，農(nóng)村的面源污染需要受到更多的關(guān)注,。”藍虹表示,，過去農(nóng)村較為常見的污水處理方式一般是直接排放到河流,、湖、塘中,，或者任由其蒸發(fā),，進而對于水體、土壤造成污染,。
因此,，污水、垃圾處理不只是一個城市環(huán)境問題,，已逐漸成為了環(huán)境綜合治理問題,，需要城鄉(xiāng)聯(lián)動共同治理，需要資金量較大,。這也是此次《通知》所涉及的污水,、垃圾處理范圍更寬、內(nèi)涵更豐富的原因之一,。
“除了生態(tài)環(huán)境治理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),，還有可行性問題?！彼{虹說,，在農(nóng)村做PPP項目一定要有資金回報機制,，否則社會資本不會愿意進入。農(nóng)民普遍支付能力較差,，基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善等桎梏,，給項目的可行性帶來挑戰(zhàn)。目前,，隨著各種分散式污染處理技術(shù)的開發(fā),，商業(yè)模式的拓展，農(nóng)村的污水處理也是可以盈利的,，也會產(chǎn)生利潤,，因此可以吸引社會資本進入。
總體來看,，PPP這種“政府+市場”的模式,，起到了杠桿的作用。藍虹表示,，想要拉動經(jīng)濟增長需要擴大財政投入,，需要投資更多的基礎(chǔ)建設(shè)項目，特別是環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施欠債較多,。按照過去的思路，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，是需要政府“買單”的,。在目前經(jīng)濟下行壓力過大的狀況下,，僅靠財政來投資這么多環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施,，可能會造成財政吃緊,，導(dǎo)致財政赤字，甚至引發(fā)通貨膨脹,。
PPP項目通過政府租賃分期付款的方式,，二十年或者三十年，可以緩解地方政府的債務(wù)壓力,。同時,，每年支付租賃費和運營費前，還可以對社會資本提供的公共服務(wù)質(zhì)量進行檢查,，有利于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量,。對于社會資本來說，雖然環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保本微利,，但體量大,，雖然利潤率不是太高，但總利潤很可觀,，對于培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)也是非常重要的,。
藍虹認為，經(jīng)過PPP模式的推動,，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)將得到很大發(fā)展,，并將成為拉動經(jīng)濟增長的動力源之一。
監(jiān)管力度不斷加碼
在力推PPP項目的同時,，目前國家也強化了對一些PPP項目的監(jiān)管力度,。
多家媒體報道，今年年初,，財政部分別向內(nèi)蒙古,、山東、河南,、重慶,、四川5個地方政府發(fā)出《關(guān)于核實處理個別違法違規(guī)問題的函》，要求依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債,、擔(dān)保的行為,，“對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理”。
3月,，財政部官網(wǎng)公布了對地方政府違規(guī)舉債的處罰,，包括重慶黔江區(qū)財政局局長在內(nèi)的相關(guān)人員受到相應(yīng)處分。
6月,，財政部官網(wǎng)又通報河南省駐馬店市違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題整改和處理結(jié)果,，相關(guān)涉事官員受到行政警告和行政撤職等處分。
“這項督查說明了,，國家加強在PPP項目上的監(jiān)管,，并不是說說就罷了?！比f商天勤律師事務(wù)所城市基礎(chǔ)設(shè)施（PPP）法律服務(wù)團隊主辦律師祝詣茗告訴法治周末記者,，國家對于PPP的監(jiān)管將逐漸加強，類似的督查也會不定期開展,。因為,，雖然是政府與社會資本合作，但政府也需要動輒上萬億的大數(shù)目,。沒有監(jiān)管,，或監(jiān)管不到位，后果不堪設(shè)想,。
趙崢指出,，在此次《通知》中非常明確地列舉了多項PPP項目的負面清單,，有助于規(guī)范程序，保障PPP項目的實施,。
《通知》要求,，成立具有獨立法人資格的PPP項目公司實現(xiàn)項目商業(yè)風(fēng)險隔離、政府不得為項目融資提供擔(dān)保,，不得對項目商業(yè)風(fēng)險承擔(dān)無限責(zé)任,、不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金、不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失,，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,。
趙崢介紹，以往出現(xiàn)的問題多,，一個重要的原因是政府與城投公司之間過于“密切”的關(guān)系,。
污水、垃圾處理領(lǐng)域的市場較為廣泛,，涉及污水,、垃圾處理的整個產(chǎn)業(yè)鏈條，甚至延伸到廣大農(nóng)村,，且非常適合民間資本的涌入,。《通知》著重強調(diào)該領(lǐng)域要程序合規(guī),、合法,，也是為了避免風(fēng)險的發(fā)生。
有專家指出,，從鼓勵,、嘗試到“強制”，此次《通知》明確進一步加強污水,、垃圾處理領(lǐng)域PPP模式運用的力度,，體現(xiàn)出激發(fā)民間資本活力的強烈意愿。此外,，《通知》中涉及的污水,、垃圾處理的范圍和內(nèi)涵較以前更廣，不僅包括垃圾,、污水的收集,、轉(zhuǎn)運等環(huán)節(jié)，還包括農(nóng)村污水,、垃圾的處理等方面,。
“強制”模式開始嘗試
首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院副院長趙崢指出，此《通知》較為引人關(guān)注的一點在于,，污水,、垃圾處理方面PPP模式推廣力度的加大，“符合全面實施PPP模式條件的各類污水,、垃圾處理項目,，政府參與的途徑限于PPP模式”。這意味著,，在污水,、垃圾處理領(lǐng)域PPP政策從鼓勵或嘗試變?yōu)榱恕皬娭啤保⑶疫@種“強制”我們已經(jīng)開始嘗試了,。
法治周末記者注意到,，2016年10月，財政部公布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確：在中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域,，可根據(jù)行業(yè)特點和成熟度,，探索開展兩個“強制”試點。同時該文件指出,，“強制”的原因在于,，“在垃圾處理,、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流,，市場化程度較高,，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟”,，且“中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助”,。
從兩個試點到符合的都要采用，而這次“強制”PPP涉及的面更廣,。趙崢對法治周末記者說,，除了污水、垃圾處理PPP方面有一定經(jīng)驗,，還有一個重要因素是,，強制實行PPP更能夠吸引民間資本的進入。
由于污水,、垃圾處理廠在過去基本上都屬于市政公用管理系統(tǒng),，具有一定的壟斷性，一些專業(yè)性強的民資往往較難進入,，優(yōu)勢難以發(fā)揮,。這在一定程度上導(dǎo)致污水、垃圾處理領(lǐng)域效率低,、資金壓力大等問題,。
除此之外，專門以污水,、垃圾處理為突破口,，力推PPP模式，主要是因為該領(lǐng)域建設(shè)資金需求相對較少,，更有利于民間資本的籌集,、運作。趙崢說,，大型高速公路項目,、機場項目、地下管廊項目,、軌道項目涉及資金動輒上百億,，而相比之下，污水處理,、垃圾處理廠項目總投資約為十億元左右,。
而且，污水、垃圾處理領(lǐng)域PPP項目運營收益較為可觀,。趙崢介紹,，污水處理方面，除了財政補貼,，我們交納的水費里包含著給污水處理廠的一部分費用,。這可以形成很穩(wěn)定的現(xiàn)金流，且不受到市場,、價格的影響,，加上一些可持續(xù)技術(shù)的運用，甚至盈利都不成問題,。
因此,，在污水、垃圾處理領(lǐng)域,，強制采用PPP模式，采用政府與社會資本合作的方式,，有利于激發(fā)民間資本的積極性,，同時也有利于讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”，極大改善服務(wù)質(zhì)量,。
范圍擴大源于環(huán)境綜合治理
此次《通知》中明確的污水,、垃圾處理的范圍和內(nèi)涵較以前更廣，不僅涉及到處理終端的建設(shè),，還涉及到垃圾,、污水的收集、轉(zhuǎn)運等環(huán)節(jié),，以及農(nóng)村污水,、垃圾的處理。
《通知》指出：“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內(nèi),、外,，以及城市、農(nóng)村的污水,、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，并同生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展、面源污染治理有效銜接,?！?/span>
污水、垃圾處理領(lǐng)域PPP項目所涉及范圍的擴大,，源自于目前生態(tài)環(huán)境綜合治理的需求,。中國人民大學(xué)生態(tài)金融研究中心副主任、環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟與管理系教授藍虹對法治周末記者說：“由于涉及城市建設(shè)和管理，污水,、垃圾處理領(lǐng)域很早就開始應(yīng)用PPP模式,。最初是由住建部門牽頭來管理的?！?/span>
早在十幾年前,，在污水、垃圾處理領(lǐng)域?qū)嵤┑恼c社會資本合作項目政策文件,，基本上都能見到建設(shè)部（住建部）的身影,。《關(guān)于推進城市污水,、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》（2002年）由國家計委（國家發(fā)改委前身）和建設(shè)部（住建部前身）,、國家環(huán)境保護總局（環(huán)保部前身）聯(lián)合發(fā)布。有的還是住建部獨立主導(dǎo)的政策文件,，例如《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見的通知》（2003年）和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2004年）,。
“隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程的加快，除了城市的點源污染,，農(nóng)村的面源污染需要受到更多的關(guān)注,。”藍虹表示,，過去農(nóng)村較為常見的污水處理方式一般是直接排放到河流,、湖、塘中,，或者任由其蒸發(fā),，進而對于水體、土壤造成污染,。
因此,，污水、垃圾處理不只是一個城市環(huán)境問題,，已逐漸成為了環(huán)境綜合治理問題,，需要城鄉(xiāng)聯(lián)動共同治理，需要資金量較大,。這也是此次《通知》所涉及的污水,、垃圾處理范圍更寬、內(nèi)涵更豐富的原因之一,。
“除了生態(tài)環(huán)境治理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),，還有可行性問題?！彼{虹說,，在農(nóng)村做PPP項目一定要有資金回報機制,，否則社會資本不會愿意進入。農(nóng)民普遍支付能力較差,，基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善等桎梏,，給項目的可行性帶來挑戰(zhàn)。目前,，隨著各種分散式污染處理技術(shù)的開發(fā),，商業(yè)模式的拓展，農(nóng)村的污水處理也是可以盈利的,，也會產(chǎn)生利潤,，因此可以吸引社會資本進入。
總體來看,，PPP這種“政府+市場”的模式,，起到了杠桿的作用。藍虹表示,，想要拉動經(jīng)濟增長需要擴大財政投入,，需要投資更多的基礎(chǔ)建設(shè)項目，特別是環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施欠債較多,。按照過去的思路，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，是需要政府“買單”的,。在目前經(jīng)濟下行壓力過大的狀況下,，僅靠財政來投資這么多環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施,，可能會造成財政吃緊,，導(dǎo)致財政赤字，甚至引發(fā)通貨膨脹,。
PPP項目通過政府租賃分期付款的方式,，二十年或者三十年，可以緩解地方政府的債務(wù)壓力,。同時,，每年支付租賃費和運營費前，還可以對社會資本提供的公共服務(wù)質(zhì)量進行檢查,，有利于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量,。對于社會資本來說，雖然環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是保本微利,，但體量大,，雖然利潤率不是太高，但總利潤很可觀,，對于培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)也是非常重要的,。
藍虹認為，經(jīng)過PPP模式的推動,，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)將得到很大發(fā)展,，并將成為拉動經(jīng)濟增長的動力源之一。
監(jiān)管力度不斷加碼
在力推PPP項目的同時,，目前國家也強化了對一些PPP項目的監(jiān)管力度,。
多家媒體報道，今年年初,，財政部分別向內(nèi)蒙古,、山東、河南,、重慶,、四川5個地方政府發(fā)出《關(guān)于核實處理個別違法違規(guī)問題的函》，要求依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債,、擔(dān)保的行為,，“對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理”。
3月,，財政部官網(wǎng)公布了對地方政府違規(guī)舉債的處罰,，包括重慶黔江區(qū)財政局局長在內(nèi)的相關(guān)人員受到相應(yīng)處分。
6月,，財政部官網(wǎng)又通報河南省駐馬店市違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題整改和處理結(jié)果,，相關(guān)涉事官員受到行政警告和行政撤職等處分。
“這項督查說明了,，國家加強在PPP項目上的監(jiān)管,，并不是說說就罷了?！比f商天勤律師事務(wù)所城市基礎(chǔ)設(shè)施（PPP）法律服務(wù)團隊主辦律師祝詣茗告訴法治周末記者,，國家對于PPP的監(jiān)管將逐漸加強，類似的督查也會不定期開展,。因為,，雖然是政府與社會資本合作，但政府也需要動輒上萬億的大數(shù)目,。沒有監(jiān)管,，或監(jiān)管不到位，后果不堪設(shè)想,。
趙崢指出,，在此次《通知》中非常明確地列舉了多項PPP項目的負面清單,，有助于規(guī)范程序，保障PPP項目的實施,。
《通知》要求,，成立具有獨立法人資格的PPP項目公司實現(xiàn)項目商業(yè)風(fēng)險隔離、政府不得為項目融資提供擔(dān)保,，不得對項目商業(yè)風(fēng)險承擔(dān)無限責(zé)任,、不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金、不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失,，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,。
趙崢介紹，以往出現(xiàn)的問題多,，一個重要的原因是政府與城投公司之間過于“密切”的關(guān)系,。
污水、垃圾處理領(lǐng)域的市場較為廣泛,，涉及污水,、垃圾處理的整個產(chǎn)業(yè)鏈條，甚至延伸到廣大農(nóng)村,，且非常適合民間資本的涌入,。《通知》著重強調(diào)該領(lǐng)域要程序合規(guī),、合法,，也是為了避免風(fēng)險的發(fā)生。